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如何推進“十四五”時期生態文明法制建設？

      生態文明及其法制建設任重道遠。對于生態文明建設任務，黨的十九大作出了推進綠色發展、著力解決突出環境問題、加大生態系統保護力度、改革生態環境監管體制、堅決制止和懲處破壞生態環境行為等行動部署，要求打好污染防治攻堅戰。在此基礎上，《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》作出了法制建設總體部署。

      立足于我國生態文明法制建設的構建與實施現狀，參考發達國家GDP同期時期及以后的生態環保法制建設情況，筆者對我國“十四五”時期生態文明法制建設的方向和方式提出如下建議。

建議一 使法制建設更加適應新形勢的要求

      在把社會主要矛盾的新判斷進入黨章、寫入憲法的基礎上，“十四五”時期，建議將社會主要矛盾的新內容和新的解決要求融入所有起草、修改的生態環保法律法規之中，使之成為全社會共同遵循的行為準則。

      只有這樣，才能通過高質量、有效益的發展來解決生態環境問題，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，逐步實現十九大報告提出的，在全面建成小康社會的基礎上，分兩步走在21世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的目標。

建議二 全面銜接黨內法規和國家立法

      “十四五”時期，建議按照十八屆四中全會決定和《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022）》的要求，加強生態環保黨內法規和生態環保國家立法的規范銜接化工作，使中央生態環境保護督察、生態環境保護專項監督、生態環境保護黨政約談同時具備黨內法規和國家立法基礎，也使中央生態環境保護督察辦公室這個黨政雙重職能的工作職責具備法制基礎。爭取在2025年前，使生態環境保護黨內法規和政策體系基本健全。

建議三 加強生態文明立法體系的健全工作

      2018年7月《全國人民代表大會常務委員會關于全面加強生態環境保護 依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》已對生態環境保護法律法規制度體系的建設和法規、規章、司法解釋、規范性文件的全面清理工作作出了部署。

      “十四五”時期，建議全國人大和國務院按照生態文明體制改革的理論導向、目標導向、問題導向及“生產發展、生活富裕、生態良好”的均衡發展要求加強立法創新工作，使生態環境保護工作與經濟社會發展階段相伴相隨。

      中央可以出臺對各級人大黨組立法領導績效的考核規則。在全國人大和國務院制定的立法中，建議加強區域生態補償、生態環境損害賠償、省市政府代表國家開展生態索賠、生態環境保護PPP機制、生態環境保護第三方治理機制、排污權交易制度、環境管家服務、環境信用管理、環境污染強制保險等生態文明體制改革措施的制度化工作。

建議四 加強生態環保立法和其他領域立法的融合

      “十四五”時期，建議按照“五位一體”的要求，由全國人大制定生態文明促進方面的基本法律《生態文明促進法》，協調生態環境保護與經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設等領域法律法規的規范關系，從宏觀、系統的角度為生態文明建設和改革指明方向，做出規劃，提出要求，統領和協調生態文明所有的法律法規

      同時，加強中央和地方生態文明建設和體制改革規范性文件的體系化，防止部門改革文件出現碎片化和相互不一致的現象，形成各方面、各層級共同開展生態保護和污染防治的合力。

建議五 加強生態文明重點領域立法工作

      在法律層面，建議修改《環境影響評價法》，針對工業園區、開發區的建設規定環境影響評價制度，規定“三線一清單”制度和產業準入負面清單制度，總體控制區域風險；規定各級黨委、政府作出涉及生態環境保護的重大決策前須開展全面的環境影響評價。

      在此背景下，修改《規劃環境影響評價條例》，使之與2017年修改的《建設項目環境保護管理條例》相銜接；出臺《長江保護法》后，建議相繼出臺《黃河保護法》等專項法律，開展生態環境的綜合法律調整和綜合執法監察，按照流域優化現行水生態、水資源、水環境、水工程、水安全等體制、制度和機制，提升生態文明體制改革和生態文明法律規范應對具體問題的實際績效；配合《民法典》分編的陸續出臺，修改《侵權責任法》《環境保護法》等法律法規，對環境損害的證據取得、后果的認定、損失的鑒定、因果關系的認定或推定等事項，作出統一、系統的規定。

      在行政法規層面，建議盡快出臺《排污許可條例》，使排污許可成為地方環境污染物排放總量控制和環境質量達標的核心手段，使企業的環境監管和環境守法體現一般化和個性化，更加實事求是；結合2018年機構改革的綜合執法要求，針對生態保護和環境污染防治執法監察，制定《環境執法監察條例》，使執法監察專業化、制度化、規范化、程序化；修改《自然保護區條例》，把綠盾行動的成果，把生態紅線的劃定和嚴守要求，用行政法規的形式予以鞏固。

建議六 推動能源與氣候變化領域的立法工作

      在開展生態保護和環境污染控制立法的同時，也要開展能源與氣候變化領域的法制建設。

      在具體立法方面，建議加強生態保護、節約能源、污染物減排“四結合”的立法，如《環境保護法》《森林法》《草原法》《大氣污染防治法》《煤炭法》《海洋環境保護法》等法律的修改時，要留一個加強氣候變化應對工作的接口，把氣候變化的原則要求納入進去；凡是可以設立氣候變化應對內容的，也可以在這些立法中對如何應對這些領域的氣候變化作出基本規定，實現法律法規之間的銜接和協調。在現有格局下，推動制定《氣候變化應對法》和相關的碳排放交易、監測、管控等配套制度的建設。

      作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長