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目前，工業(yè)園區(qū)污水處理的各個(gè)環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督涉及到多個(gè)部門(mén)，部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全導(dǎo)致監(jiān)管不到位的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；不僅如此，缺乏合理的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，配套處理設(shè)施建設(shè)滯后等問(wèn)題也制約著園區(qū)污水處理廠超標(biāo)排放問(wèn)題的解決。

2-1 工業(yè)園區(qū)污水處理流程

水十條”要求各工業(yè)集聚區(qū)修建集中污水處理設(shè)施，越來(lái)越多的工業(yè)園區(qū)選擇新建園區(qū)污水處理廠，但仍有部分工業(yè)園區(qū)委托城鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)行工業(yè)污水集中處理。這兩種情況都是先由園區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行污水預(yù)處理，達(dá)到污水處理廠污水納管標(biāo)準(zhǔn)（間接排放標(biāo)準(zhǔn)）后，再經(jīng)過(guò)管網(wǎng)輸送至污水處理廠進(jìn)行集中深度處理，達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)后排入環(huán)境或者回用。

但是，排入工業(yè)園區(qū)污水處理廠和排入城鎮(zhèn)污水處理廠涉及到不同的管理部門(mén)。本報(bào)告會(huì)將工業(yè)園區(qū)污水處理管理過(guò)程分為三個(gè)階段進(jìn)行分析：分散預(yù)處理、管網(wǎng)輸送和集中深度處理。

環(huán)節(jié)一：分散預(yù)處理

在工業(yè)污水預(yù)處理環(huán)節(jié)，若企業(yè)預(yù)處理廢水排入工業(yè)園區(qū)污水處理廠進(jìn)行處理，規(guī)劃建設(shè)局、園區(qū)管委會(huì)或者管委會(huì)委托的服務(wù)公司負(fù)責(zé)企業(yè)將對(duì)此進(jìn)行納管審批；若企業(yè)預(yù)處理廢水排入城鎮(zhèn)污水處理廠集中處理，根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水管理?xiàng)l例》規(guī)定，城鎮(zhèn)排水主管部門(mén)負(fù)責(zé)審批企業(yè)排入城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)的排水許可證。但不論是哪種情況，企業(yè)預(yù)處理廢水水質(zhì)監(jiān)管均由當(dāng)?shù)丨h(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)，部分工業(yè)園區(qū)管理辦法中規(guī)定由園區(qū)環(huán)保局、安環(huán)局或者環(huán)保所負(fù)責(zé)監(jiān)管。

環(huán)節(jié)二：管網(wǎng)輸送

企業(yè)預(yù)先處理污水并達(dá)到間接排放標(biāo)準(zhǔn)后，經(jīng)管網(wǎng)輸送到污水處理廠進(jìn)行集中處理。若排入工業(yè)園區(qū)污水處理廠，園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)規(guī)劃園區(qū)配套的管網(wǎng)建設(shè)，然后向環(huán)境部門(mén)和住建部門(mén)遞交申請(qǐng)。環(huán)境部門(mén)主要負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)，住建部門(mén)則負(fù)責(zé)管網(wǎng)的設(shè)計(jì)與管理，園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)管網(wǎng)的日常管理運(yùn)營(yíng)。若排入城鎮(zhèn)污水處理廠，由城鎮(zhèn)排水主管部門(mén)負(fù)責(zé)管網(wǎng)的規(guī)劃和日常管理運(yùn)營(yíng)，環(huán)境部門(mén)同樣負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)。

環(huán)節(jié)三：集中深度處理

污水最后到達(dá)污水處理廠進(jìn)行集中處理，達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)后排入環(huán)境。若污水排入工業(yè)園區(qū)污水處理廠，作為園區(qū)污水處理廠行政主管單位的園區(qū)管委會(huì)會(huì)委托運(yùn)營(yíng)方負(fù)責(zé)污水處理廠的日常運(yùn)營(yíng)。若污水排入城鎮(zhèn)污水處理廠，則通常由城鎮(zhèn)排水主管部門(mén)委托的公司進(jìn)行日常運(yùn)營(yíng)。兩種情況下，均由環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管污水處理廠排水水質(zhì)。

由此看來(lái)，一個(gè)企業(yè)排放的污水由預(yù)處理到最終排入環(huán)境要經(jīng)過(guò)三，四個(gè)部門(mén)單位的管理與監(jiān)督，導(dǎo)致了管理分散，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，監(jiān)管不到位等問(wèn)題。加上現(xiàn)行的排水標(biāo)準(zhǔn)不合理；配套設(shè)施建設(shè)滯后等，是污水處理系統(tǒng)亟需改善的問(wèn)題。

2-2 工業(yè)園區(qū)污水管理存在的問(wèn)題

問(wèn)題一：管理分散，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

多部門(mén)審批監(jiān)管且部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全使整個(gè)過(guò)程易產(chǎn)生監(jiān)管疏漏，是污水處理廠排放超標(biāo)嚴(yán)重的根本原因。

1）企業(yè)預(yù)處理后的廢水水質(zhì)超標(biāo)可能導(dǎo)致下游污水處理廠出水超標(biāo)，甚至處理設(shè)施癱瘓。2017 年11 月，深圳市出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)排水條例》修訂說(shuō)明提到“污水處理廠都在下游，被動(dòng)接受來(lái)水，出現(xiàn)進(jìn)水重金屬超標(biāo)造成生化系統(tǒng)癱瘓的案例每年都有發(fā)生”。這一問(wèn)題正是工業(yè)廢水排入城鎮(zhèn)污水處理廠出現(xiàn)的主要問(wèn)題，其發(fā)生的根本原因是城鎮(zhèn)排水主管部門(mén)和環(huán)境部門(mén)分別負(fù)責(zé)企業(yè)納管審批和企業(yè)排污監(jiān)管，兩部門(mén)之間信息不暢通，缺乏合作機(jī)制。在此案例中，環(huán)境部門(mén)不清楚工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)處理后是排入了自然水體還是管網(wǎng)，也不清楚市政排水管網(wǎng)及污水處理廠能否接納，輸送和處理工業(yè)廢水；城鎮(zhèn)排水主管部門(mén)則不清晰工業(yè)廢水水質(zhì)、水量及與市政排水管網(wǎng)接駁的情況。2018年1月，原環(huán)境保護(hù)部再次強(qiáng)調(diào)各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和城鎮(zhèn)排水主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)工作聯(lián)系，完善溝通協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制，但未從根本上明確兩部門(mén)的合作機(jī)制。

當(dāng)下，越來(lái)越多企業(yè)選擇將預(yù)處理廢水排入專門(mén)處理工業(yè)廢水的園區(qū)污水處理廠，但現(xiàn)階段缺乏國(guó)家層面的管理?xiàng)l例，各地區(qū)管理機(jī)制也不盡相同。管理上不但涉及到園區(qū)管委會(huì)和園區(qū)環(huán)境部門(mén)的信息共享和合作機(jī)制，還涉及園區(qū)環(huán)境部門(mén)和上級(jí)環(huán)境部門(mén)的水質(zhì)監(jiān)管權(quán)責(zé)分配。比如在2018年4月中央電視臺(tái)曝光的案例中，河南內(nèi)黃縣陶瓷產(chǎn)業(yè)園污水偷排導(dǎo)致周邊30多米深的地下水變黑，無(wú)法飲用，村民莊稼絕收。陶瓷園區(qū)環(huán)保所所長(zhǎng)在接受采訪時(shí)表示，只有在環(huán)保局授權(quán)之后，才能調(diào)查園區(qū)企業(yè)。最了解園區(qū)企業(yè)情況的園區(qū)環(huán)保所沒(méi)有調(diào)查園區(qū)企業(yè)的權(quán)力，需要上級(jí)環(huán)保局先授權(quán)，極易造成監(jiān)管不及時(shí)。

2）企業(yè)污水經(jīng)由管網(wǎng)輸送至污水處理廠環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體不明確，管網(wǎng)漏損造成的污水漏排問(wèn)題難以問(wèn)責(zé)。比如河北霸州一工業(yè)園區(qū)于2017年新建園區(qū)污水處理廠，但由于污水輸送管網(wǎng)破裂導(dǎo)致污水外溢造成大量農(nóng)田受到污染，該問(wèn)題半年后仍沒(méi)有得到有效解決。

3）工業(yè)園區(qū)的污水處理廠只負(fù)責(zé)廢水集中處理，不能直接監(jiān)測(cè)每家企業(yè)預(yù)處理出水水質(zhì)。不同企業(yè)建設(shè)的預(yù)處理管網(wǎng)匯聚到污水處理廠進(jìn)水管，污水處理廠難以通過(guò)進(jìn)水達(dá)標(biāo)檢測(cè)判斷哪一家排污企業(yè)的預(yù)處理沒(méi)有達(dá)標(biāo)。然而進(jìn)水超標(biāo)極易導(dǎo)致污水處理廠超標(biāo)排放。企業(yè)預(yù)處理污水水質(zhì)由環(huán)境部門(mén)監(jiān)管，需要等到環(huán)境部門(mén)發(fā)現(xiàn)企業(yè)預(yù)處理超標(biāo)后再告知污水處理廠，使得污水處理廠不能第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)情況并進(jìn)行應(yīng)急處理。

由于企業(yè)預(yù)處理超標(biāo)導(dǎo)致后端污水處理廠出水超標(biāo)的歸責(zé)問(wèn)題一直爭(zhēng)議頗多。據(jù)《水污染防治法》規(guī)定，污水處理廠超標(biāo)排放應(yīng)受到處罰，意味著即使由進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致的污水處理廠出水超標(biāo)，污水處理廠仍然受罰。近年來(lái)，污水處理廠上訴當(dāng)?shù)丨h(huán)保局的案件頻繁發(fā)生并引起熱議，2016年武漢沃特科凌投資有限公司狀告武漢市環(huán)境保護(hù)局案件。雖然該公司和環(huán)保局簽訂了免責(zé)協(xié)議，規(guī)定“因進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)，公司不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任”，但法院最終判決協(xié)議中的判定該免責(zé)理由沒(méi)有法律依據(jù)，進(jìn)水超標(biāo)不能作為出水超標(biāo)的免責(zé)理由。2018年，烏魯木齊西站污水處理廠起訴烏魯木齊市環(huán)境保護(hù)局，最終法院認(rèn)為污水處理廠未提供充分證據(jù)，證明進(jìn)水口污染物超標(biāo)與出水口污染物超標(biāo)之間存在因果聯(lián)系，而判污水處理廠敗訴。

4）園區(qū)管理委員會(huì)和環(huán)境部門(mén)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)不作為也是工業(yè)園區(qū)發(fā)生水污染的主要原因之一。一方面，多地環(huán)境部門(mén)不夠重視企業(yè)預(yù)處理排水監(jiān)督，但這一環(huán)節(jié)對(duì)后端污水處理廠能否達(dá)標(biāo)排放至關(guān)重要。另一方面，工業(yè)園區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)多為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)支柱，有些監(jiān)管部門(mén)缺乏監(jiān)管意愿，企業(yè)私設(shè)暗管直接偷排甚至污水處理廠空轉(zhuǎn)等時(shí)有發(fā)生。例如2018年9月，生態(tài)環(huán)境部暗訪發(fā)現(xiàn)江西省彭澤縣磯山化工園區(qū)污水處理廠空轉(zhuǎn)，企業(yè)污水偷排。彭澤縣化工園區(qū)污水偷排早在2018年上半年就被公眾舉報(bào)兩次，一例舉報(bào)園區(qū)的一些化工企業(yè)排放不達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致周邊飲用水源受影響；另一例舉報(bào)園區(qū)在深夜經(jīng)過(guò)埋在長(zhǎng)江堤壩下方的排污管道偷排污水入長(zhǎng)江。但是針對(duì)這兩則舉報(bào)，彭澤縣工業(yè)園區(qū)黨工委和園區(qū)環(huán)保分局組成的調(diào)查組稱并未發(fā)現(xiàn)暗管，工業(yè)園污水處理廠運(yùn)行以來(lái)出水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，指出這兩則舉報(bào)均不屬實(shí)。直到2018年9 月中央環(huán)保督查組發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，該工業(yè)園才開(kāi)始整改。

問(wèn)題二：缺乏合理的污水排放標(biāo)準(zhǔn)

目前，中國(guó)工業(yè)廢水集中處理設(shè)施暫無(wú)專門(mén)的排放標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017 年國(guó)控重點(diǎn)污染源中4100 家污水處理廠主要執(zhí)行2002年出臺(tái)的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，占比91.1%，其中大部分執(zhí)行最嚴(yán)格的一級(jí)A 標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱城鎮(zhèn)一級(jí)A 標(biāo)準(zhǔn)）。同時(shí)，企業(yè)預(yù)處理后的污水水質(zhì)應(yīng)達(dá)到間接排放標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)本報(bào)告分析，工業(yè)園區(qū)污水處理廠現(xiàn)行的排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)預(yù)處理執(zhí)行的間接排放標(biāo)準(zhǔn)均有待完善。

缺乏工業(yè)園區(qū)污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)

在工業(yè)園區(qū)污水處理廠執(zhí)行的城鎮(zhèn)一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)中，部分污染物指標(biāo)遠(yuǎn)嚴(yán)格于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但是部分污染物去除要求則無(wú)法滿足行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)需求，而且缺乏工業(yè)特征污染物指標(biāo)，意味著企業(yè)需要預(yù)先處理廢水以去除污水處理廠無(wú)法滿足行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)需求的污染物。這樣既增加了企業(yè)預(yù)處理成本，又可能由于企業(yè)在預(yù)處理過(guò)程中消耗污水處理廠生化處理需要的碳源，污水處理廠需額外補(bǔ)充，進(jìn)而加重了污水處理廠成本。

具體來(lái)講，城鎮(zhèn)一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)中多項(xiàng)污染物排放限值明顯低于中國(guó)廢水排放量最大的幾個(gè)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，比如化學(xué)需氧量（CODcr）在城鎮(zhèn)一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)中排放限值為50mg/L，而造紙、紡織和農(nóng)副食品加工行業(yè)的排放限值為80mg/L 或者100mg/L；懸浮物、色度、氨氮、總氮、總磷、石油類、可吸附有機(jī)鹵素和六價(jià)鉻的排放限值存在同樣的情況。但是，執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)不能滿足化工行業(yè)總氰化物和硫化物的去除需求、造紙行業(yè)總氮的去除需求，和紡織行業(yè)硫化物和六價(jià)鉻的去除需求，而且由于城鎮(zhèn)一級(jí)A 標(biāo)準(zhǔn)未規(guī)定氟化物和二氧化氯的限值，按該標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的污水處理廠無(wú)法滿足化工、紡織或者煤炭行業(yè)對(duì)氟化物或者二氧化氯的去除需求（表1）。

企業(yè)預(yù)處理間接排放標(biāo)準(zhǔn)不合理

目前生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)了64 個(gè)國(guó)家層面的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，其中57 項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)包含了關(guān)于間接排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。55 項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中的間接排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定沒(méi)有區(qū)分排入城鎮(zhèn)污水處理廠和工業(yè)園區(qū)污水處理廠的情況，也未允許企業(yè)與污水處理廠協(xié)商間接排放標(biāo)準(zhǔn)。

“水十條”出臺(tái)后，近千座工業(yè)園區(qū)建成了園區(qū)污水處理廠，部分工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施能根據(jù)園區(qū)的具體需求處理部分工業(yè)特征污染物。隨著污水處理廠能力提升，其進(jìn)水要求逐漸減低，若行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的間接排放標(biāo)準(zhǔn)不放寬或者仍然不允許企業(yè)和污水處理廠根據(jù)污水處理廠處理能力進(jìn)行協(xié)商，企業(yè)需要投入大量資金和人力修建、運(yùn)營(yíng)不必要的預(yù)處理設(shè)施，可能造成企業(yè)由于預(yù)處理投入過(guò)高而不愿意將污水排入污水處理廠，也無(wú)法發(fā)揮園區(qū)污水集中處理的技術(shù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。隨著專門(mén)處理工業(yè)廢水的工業(yè)園區(qū)污水處理廠越來(lái)越多，部分行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在修訂過(guò)程中放寬了間接排放標(biāo)準(zhǔn)。 具體來(lái)講，《紡織染整工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》的修訂幾經(jīng)波折。2012年第一次修訂區(qū)分了排入城鎮(zhèn)污水處理廠和工業(yè)園區(qū)污水處理廠的標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于放寬了工業(yè)園區(qū)污水處理廠的間接排放標(biāo)準(zhǔn)；由于排入城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的間接排放標(biāo)準(zhǔn)等同于直排標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)無(wú)法落實(shí)，2015年6月再次放寬了排入城鎮(zhèn)污水處理廠的間接排放標(biāo)準(zhǔn)。但該標(biāo)準(zhǔn)不足的是未預(yù)留企業(yè)和污水處理廠協(xié)商間接排放標(biāo)準(zhǔn)的空間。據(jù)浙江省省廳信息，若紹興市納管標(biāo)準(zhǔn)中CODcr由500mg/L提高到200mg/L，企業(yè)需增加50 億元以上投資升級(jí)預(yù)處理設(shè)施，平均每家企業(yè)增加2000 萬(wàn)元，可見(jiàn)間接排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)與處理設(shè)施建設(shè)費(fèi)用影響非常大，若企業(yè)無(wú)法承擔(dān)預(yù)處理設(shè)施的費(fèi)用，可能加劇偷排漏排的問(wèn)題。

另一個(gè)例子是2019 年1 月開(kāi)始修訂的《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。之所以對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，是因?yàn)樵趯?shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)園區(qū)企業(yè)部分納管污染物排放濃度很難達(dá)到2015年出臺(tái)的《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中的間接排放控制要求。修訂內(nèi)容主要是明確部分污染物的間接排放標(biāo)準(zhǔn)可由企業(yè)和污水處理廠協(xié)商確定，并規(guī)定了間接排放標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商的條件和技術(shù)方法。根據(jù)某石化工業(yè)園區(qū)的案例分析，若企業(yè)執(zhí)行協(xié)商限值與執(zhí)行2015年標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的間接排放限值相比，園區(qū)將節(jié)約用地面積3 至5 萬(wàn)平方米，節(jié)約環(huán)保設(shè)施新增投入資金約5至8億元人民幣。

問(wèn)題三：污水處理配套設(shè)施建設(shè)滯后

總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能力較好，但污水管網(wǎng)等配套設(shè)施建設(shè)滯后。目前，污水管網(wǎng)建設(shè)存在40萬(wàn)公里的缺口，補(bǔ)足這一缺口需要1萬(wàn)億資金。部分工業(yè)園區(qū)因建設(shè)資金、征地拆遷和規(guī)劃等原因，分期建設(shè)園區(qū)污水管網(wǎng)，短時(shí)間內(nèi)難以滿足所有入園企業(yè)的納管需求，甚至有些企業(yè)已經(jīng)投產(chǎn)，園區(qū)配套管網(wǎng)還未完成。以貴州為例，截至2017年7月底，該省有82個(gè)園區(qū)建成污水集中處理設(shè)施，但因配套管網(wǎng)不到位，有42個(gè)不能正常運(yùn)行；安徽省163個(gè)省級(jí)及以上工業(yè)園區(qū)中，15個(gè)園區(qū)管網(wǎng)建設(shè)滯后導(dǎo)致污水處理廠無(wú)法正常運(yùn)行；原環(huán)保部2017年9 月在湖北的”水十條”專項(xiàng)督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)，襄陽(yáng)市谷城經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)由于污水管網(wǎng)沒(méi)有鋪成，導(dǎo)致已經(jīng)建好的處理設(shè)施“曬太陽(yáng)”達(dá)兩年，另一個(gè)石花經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)也有類似的情況，導(dǎo)致園區(qū)企業(yè)自行處理污水后直排北河匯入漢江。

缺乏配套資金投入是配套管網(wǎng)建設(shè)滯后的關(guān)鍵因素。園區(qū)污水管網(wǎng)通常由園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)規(guī)劃和建設(shè)，資金主要來(lái)源為當(dāng)?shù)卣?018 年1 月1 日起正式施行《環(huán)境保護(hù)稅法》，地方政府不再征收排污費(fèi)。以前環(huán)境部門(mén)征收的排污費(fèi)是環(huán)保專項(xiàng)資金，而環(huán)境保護(hù)稅收入按規(guī)定納入地方政府一般預(yù)算收入，但并未對(duì)其具體使用做出明確規(guī)定，可能出現(xiàn)將其用于其它支出的情況，可能加劇地方政府環(huán)保資金短缺。