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【格林環保 為您關注】（來源：中國環境報）

國務院日前印發《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”），這是推進依法治水的具體方略，也是向水污染宣戰的行動綱領。“水十條”將嚴格環境執法監管單列為一條，要求進一步完善法規標準、加大執法力度、提升監管水平，對當前環境監管的癥結提出解決辦法，并給出了健全水污染治理網絡的線路圖。
本報特約請環境法學專家結合基層環境執法現狀，詳細解讀“水十條”的新亮點。
中國環境報：“水十條”提出，完善法規標準，健全法律法規，各地可結合實際，起草地方性防治法規。您認為此項規定，有何積極意義？
楊朝霞：“水十條”指出要健全法律法規。一是要加快水污染防治、海洋環境保護、排污許可、化學品環境管理等方面法律法規的制定和修訂步伐。二是要搞好環境質量目標管理、環境功能區劃、節水及循環利用、飲用水水源保護、污染責任保險、水功能區監督管理、地下水管理、環境監測、生態流量保障、船舶和陸源污染防治等方面的立法研究工作。
此外，“水十條”特別提到要加強地方性立法的步驟，這是一大亮點。新修訂的《立法法》規定，284個設區市的人民代表大會及其常務委員會，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規?！读⒎ǚā返倪@一規定，將直接推進我國環境立法進入地方化的新階段。
事實上，環境問題具有區域性特點，每個地方的情況都不一樣，全國一刀切，并不利于環境保護。在很多情況下，我國的環境立法具有大城市中心主義、大企業中心主義和沿海中心主義的特征，農村、西部地區的情況考慮較少，況且不同地方也千差萬別，采用統一的法律規則，實行統一的環境標準并不合適，只有類型化、地方化，尊重每個地方的特點，采取因地制宜的對策，才能真正搞好環境保護。
“水十條”還指出要健全環境標準體系。環境標準雖然不具有法律的形式，也不具有獨立的法律效力，但實際上卻發揮著法律的作用，在環境立法體系中具有特殊的地位。經濟社會發展了，環境狀況變化了，人民群眾的環境要求也提高了，環境標準當然也需要與時俱進。然而，我國的許多標準卻嚴重滯后，譬如污水綜合排放標準還是1996年制訂的，都過了近20年沒修訂。此外，環境立法要地方化，環境標準也要地方化。
我國的環境立法將進入地方立法的新時代。如果每個設區市的人大都研究和制定環境立法，那么整個環境法制建設就會呈現萬馬奔騰的繁榮景象。這不僅有利于在整體上迅速提高我國環境法制建設的水平，也有利于國家層面法律法規的實施和執行，意義深遠。
不過，在大力推進環境立法地方化的同時，鑒于環境的整體性和關聯性，也要注意加強不同地方之間環境立法的協同化，防止地方環境立法各自為政，“各人自掃門前雪”，甚至以鄰為壑等不良現象的發生。
中國環境報：“水十條”要求，加大執法力度，所有排污企業必須實現全面達標排放，自2016年起，定期公布環保“黃牌”、“紅牌”企業名單。這會對不守法企業形成哪些約束？
楊朝霞：目前，有些地方尚未實現達標排放，更沒有全面達標排放?？赡苡械男袠I達標了，有的地區達標了，但是很多地方沒有，很多排污單位沒有達到，所以《計劃》特別要求全面達標排放。
以前哪些企業超標、超總量，老百姓不知道。哪些企業即使經過整治了，也沒有達到要求，老百姓也不清楚。對此，“水十條”規定了“黃牌”、“紅牌”制度，并要求信息公開，把違法情況都亮出來。
新《環保法》規定了黑名單制度，有利于對企業形成誠信方面的社會壓力，從而督促其守法。事實上，環境保護光靠政府是不夠的，必須依靠人民群眾的力量，將違法企業置于廣大人民群眾的監督之下。“水十條”還規定了一年的過渡期，自2016年起才定期公布環保“黃牌”、“紅牌”企業名單，如此一來，“亮牌”制度有望得到真正落實。
中國環境報：一直以來，部門之間的協調配合是執法難題之一。“水十條”要求，健全行政執法與刑事司法銜接配合機制，這會給環保部門治理水污染帶來哪些便利？
楊朝霞：在現行的環境保護監管體制框架下，從縱向來看，國家環保部門、省級環保部門和地方環保部門的分工不明確，“水十條”要求，完善國家督察、省級巡查、地方檢查的環境監督執法機制，有助于解決這一痼疾。
從橫向來看，環保部門只負責污染防治，且只管污染防治的一部分，譬如海洋污染防治就由海洋部門負責。因此，環保部門順利開展工作，需要其他部門協調配合，共享信息和資源。
為有效解決這一問題，“水十條”要求強化環保、公安、監察等部門和單位的協作，強調協同執法和聯合監督。譬如，當發現環境違法行為涉嫌犯罪時，需要環保部門將案件移送公安部門立案偵查。此外，新《環保法》還規定了行政拘留的行政處罰，也需要環保部門將有關案件移送公安部門來執行。
在國家督察、省級巡查、地方檢查的過程中，環保部門發現國企或者下級政府及其環保部門違紀違法的，還可以借助監察部門的力量，較快地做出和執行處分決定。
完善案件的移送、受理、立案、通報等機制，實現環境行政執法和刑事司法的有效銜接和協調配合，強強聯合，優勢互補，有利于強力打擊環境違法犯罪行為，全面提升環保部門的權威性。
中國環境報：“水十條”里面每個段落的最后附有具體牽頭落實部門和參與部門，與以往行政規定有很大的不同。
楊朝霞：我認為這是“水十條”最大的亮點。此前，《大氣污染防治行動計劃》等計劃，也將任務列出來了，但沒有明確規定由哪些部門負責，哪些部門參與。在這種情況下，即使計劃制定得再好，任務也難以甚至無法落實下去?，F在就不一樣了，每一個事項都落實到相應的部委，由哪個部委牽頭，哪些部委參與，監督部門是誰，職責權限十分明晰。如此一來，部門之間推諉塞責、爭權奪利等不良現象必將大大減少。
中國環境報：“水十條”提出，在2017年底前，京津冀、長三角、珠三角等區域、海域建成統一的水環境監測網，對完善水環境監測網絡提出具體要求，這對水環境治理將會產生哪些積極影響？
楊朝霞：“水十條”要求全面加強環境監測的立法，完善水環境監測網絡，體現了對環境監測工作的高度重視。事實上，環境保護工作，監測是基礎，如果對各地環境狀況、企業排污情況不了解，環境規劃、總量控制、環境查處等監管措施均無法開展，如何管？只有充分了解環境現狀和監管對象，才能科學采取相應的對策。
現在，我國的水環境監測負責部門不止一個，環保、海洋、農業、水利等部門各有監測職責，不同部門各自為政，監測布點不統一，監測數據也不一致，這給環保工作帶來很大的被動。只有全國一盤棋，統一規劃設置監測斷面（點位），形成一個統一的監測網絡，這樣才能了解整個區域水環境的真實狀況，真正實現統一規劃和監管。
環境監測是個技術活。為提高環境監測水平，“水十條”要求加強監測能力建設，特別是要提升飲用水水源水質全指標監測、水生生物監測、地下水環境監測、化學物質監測及環境風險防控技術支撐能力。這里特別指出要提升環境風險防控技術支撐能力，因為環境風險難以根除，為此，我們必須提高風險的識別、防控和應急處置能力。
中國環境報：“水十條”第十九項要求，健全跨部門、區域和流域、海域水環境保護議事協調機制，此舉能否徹底解決不同部門、區域和流域、海域之間存在的相互推諉、難以協調問題？
楊朝霞：環境監管，條塊分割是不可避免的，怎么解決？大部制是一個辦法，但是大部制不可能全部解決所有問題，條條分割和塊塊分割的問題是不可避免的，因為，環境是一個整體，不同部門和地區之間，職能交叉、重合無法避免。
這個情況怎么辦？關鍵是加強協作，健全跨部門、區域和流域、海域水環境保護議事協調機制，發揮環保部門的區域督察派出機構和流域水資源保護機構的作用。
“水十條”提出陸海統籌是科學的。陸海是一個大的生態系統，海洋污染是陸地河流、湖泊污染造成的，應當進行統籌管理，而不是人為分割。流域的上下游各級政府、各個部門之間要加強協調配合、定期會商，推行聯合監測、聯合執法、應急聯動、信息共享，提升污染控制的整體合力，共同探索建立陸海統籌的生態系統保護修復機制。
中國環境報：“水十條”要求提高環境監管能力，目前基層執法部門的監管能力能否滿足要求？如何加強？
楊朝霞：“水十條”大部分內容講的是任務，但落實任務，需要人去執行。不懂環境科學，不懂環境監測，不懂環境法規，環境監察沒法干。為此，“水十條”要求加強環境監測、環境監察、環境應急等專業技術培訓，嚴格落實執法、監測人員持證上崗制度。
在我國，鄉鎮（街道）及工業園區是污染防治的第一線，但很多地方的縣環保部門人員不多，就十幾個人到二十多個人，在很多工業農業發達的鄉鎮尚未建立環保所（林業部門一般都有林業工作站），鄉鎮一級無專人負責環境保護工作，縣環保部門根本管不過來。為扭轉這一被動局面，鄉鎮基層的環保力量亟待加強。
為此，“水十條”要求，加強基層環境執法力量，具備條件的鄉鎮、街道、工業園區，要配備必要的環境監管力量。各市、縣應自2016年起實行環境監管網絡化管理。這好比撒開一張大網，每個地方都不落下，天網恢恢才能疏而不漏。

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