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為什么要設(shè)立國家環(huán)境監(jiān)察專員？ 解決地方政府和有關(guān)部門環(huán)保監(jiān)督不力問題

【格林環(huán)保 為您關(guān)注】（來源：中國環(huán)境報(bào)）

2014年11月12日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》提出“研究在環(huán)境保護(hù)部設(shè)立環(huán)境監(jiān)察專員制度”，2015年4月2日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》（簡(jiǎn)稱“水十條”）再次提出，“加強(qiáng)對(duì)地方人民政府和有關(guān)部門環(huán)保工作的監(jiān)督，研究建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度。”
近日，記者就“設(shè)立環(huán)境監(jiān)察專員制度”有關(guān)問題采訪了環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心高級(jí)工程師王彬。
中國環(huán)境報(bào)：為什么要在環(huán)境保護(hù)部設(shè)立環(huán)境監(jiān)察專員？
王彬：設(shè)立國家環(huán)境監(jiān)察專員的目的，“水十條”已經(jīng)明確，就是“加強(qiáng)對(duì)地方人民政府和有關(guān)部門環(huán)保工作的監(jiān)督”。反過來說，設(shè)置環(huán)境監(jiān)察專員，就是要解決對(duì)地方人民政府和有關(guān)部門環(huán)保監(jiān)督不力的問題。
這里要弄清兩個(gè)問題：為什么要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督？以前的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督為什么缺乏力度？
為什么要實(shí)施環(huán)境保護(hù)監(jiān)督？因?yàn)槲覈h(huán)境保護(hù)職能不統(tǒng)一，而是分散在各級(jí)政府和部門之中。為什么不能統(tǒng)一起來呢？因?yàn)榈貐^(qū)差異大、發(fā)展壓力大、環(huán)保任務(wù)重，環(huán)境保護(hù)不能依靠一級(jí)政府、一個(gè)部門，而是要調(diào)動(dòng)各個(gè)部門、各級(jí)政府的積極性。
立法上，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督職能一直在加強(qiáng)。1989年《環(huán)保法》就明確將國務(wù)院環(huán)保部門定位于“對(duì)全國環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，而不是一般的行政主管部門，因?yàn)樗穆毮苤饕潜O(jiān)督，其次才是管理。2014年新修訂的《環(huán)保法》明確要求，環(huán)保部門加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府環(huán)保工作的監(jiān)督。
為什么環(huán)境保護(hù)監(jiān)督缺乏力度呢？因?yàn)楸O(jiān)督體制弱化了。1998年之前，對(duì)全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的職能，是通過國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)行使的，體制上是比較順的。1998年機(jī)構(gòu)改革撤銷了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督職能的行使失去了體制保障。作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的國家環(huán)境保護(hù)總局，在新設(shè)的環(huán)境保護(hù)部際會(huì)議中與其他成員地位平等，難以對(duì)國務(wù)院組成部門行使監(jiān)督職能，作為環(huán)境保護(hù)部下屬司局級(jí)參公單位的區(qū)域環(huán)保督查派出機(jī)構(gòu)，難以對(duì)省級(jí)政府進(jìn)行有效監(jiān)督。
近年來，環(huán)境督政體制開始加強(qiáng)。2005年《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出，建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制。環(huán)境保護(hù)部的職能，就落在“國家監(jiān)察”上。在環(huán)境保護(hù)部設(shè)置國家環(huán)境監(jiān)察專員，是繼在環(huán)境保護(hù)部設(shè)置了六大環(huán)境保護(hù)督察中心，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部“督政”職能的體制舉措。
中國環(huán)境報(bào)：國家環(huán)境監(jiān)察專員制度要解決哪些問題？有沒有其他地方、部門的經(jīng)驗(yàn)，國外有沒有相關(guān)制度？
王彬：在環(huán)保部門權(quán)力相對(duì)弱勢(shì)、環(huán)保機(jī)構(gòu)地位相對(duì)低微的情況下，如何通過體制創(chuàng)新，保障獨(dú)立監(jiān)督執(zhí)法？國家環(huán)境監(jiān)察專員制度要落實(shí)黨中央提出的以下任務(wù)：一是落實(shí)十八屆三中全會(huì)要求，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法；二是落實(shí)十八屆四中全會(huì)要求，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境；三是落實(shí)新《環(huán)保法》的明確要求，環(huán)保部門加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府環(huán)保工作的監(jiān)督。
我國有關(guān)領(lǐng)域也建立了監(jiān)察專員制度，如國家土地督察制度、財(cái)政部財(cái)政專員制度。其中有兩條經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是監(jiān)督范圍明確有限，如國家土地督察局主要監(jiān)督省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府的土地執(zhí)法和決策，財(cái)政部駐地方專員辦主要監(jiān)督中央預(yù)算單位的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、中央重大項(xiàng)目和國庫業(yè)務(wù)等方面的預(yù)算和財(cái)務(wù)。二是監(jiān)督手段明確，國務(wù)院文件規(guī)定，省級(jí)政府報(bào)國務(wù)院審批的、省級(jí)和計(jì)劃單列市政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)，都要同時(shí)抄送派駐地區(qū)的國家土地督察局。
國外也有中央對(duì)地方環(huán)境保護(hù)實(shí)施監(jiān)督的體制安排，它有兩個(gè)特點(diǎn)：一是以中央和地方的環(huán)保職權(quán)劃分為依據(jù)，中央政府監(jiān)督地方的目的是落實(shí)自身的法定職責(zé)，而不是干預(yù)屬于地方的事務(wù)。很多國家憲法中都有關(guān)于環(huán)境保護(hù)職責(zé)劃分的規(guī)定，如《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定，“確定生態(tài)領(lǐng)域中的聯(lián)邦政策和聯(lián)邦綱要的基礎(chǔ)”屬于俄羅斯聯(lián)邦管轄，“自然利用；保護(hù)環(huán)境和確保生態(tài)安全；特別自然保護(hù)區(qū)”屬俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦各主體共同管轄。第二，中央對(duì)地方的監(jiān)督，主要依靠法律手段特別是司法手段，因?yàn)閺姆缮蟻碚f，大多數(shù)大國屬于聯(lián)邦國家，中央和地方政府地位相互獨(dú)立。
中國環(huán)境報(bào)：開展好這項(xiàng)工作，需要哪些保障措施？
王彬：國家環(huán)境監(jiān)察專員制度，要在機(jī)構(gòu)職能和人員精簡(jiǎn)的前提下，發(fā)揮最大的監(jiān)督作用。著眼于機(jī)構(gòu)自身，配置高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)、增加盡量多編制、賦予盡量大的權(quán)限，空間有限，作用也有限。國家環(huán)境監(jiān)察專員制度要與其他制度安排結(jié)合，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。例如，探索如何理順中央和地方的環(huán)保職責(zé)，調(diào)動(dòng)地方環(huán)保工作的積極性；探索如何理順部門關(guān)系，調(diào)動(dòng)有關(guān)部門開展環(huán)保工作的積極性；探索環(huán)保行政執(zhí)法如何與司法更緊密銜接，提高環(huán)境執(zhí)法的威懾力；探索環(huán)保管理與公眾參與、信息公開、公益訴訟的關(guān)系，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與環(huán)境保護(hù)。

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